На протяжении всей новейшей истории Италии (т. е. начиная с объединения в 1861 г.) она была одним из основных источников иммигрантов и стала принимающей страной только с конца 1970-х годов. Вместе с Испанией, Португалией и Грецией Италия является одной из так называемых новых европейских стран иммиграции, которые в 80-х годах начали принимать значительную долю иммигрантов, прибывающих в Западную.
Во-первых, когда иммиграция стала заметным явлением, для всех этих стран был характерен относительно высокий уровень официальной безработицы, что, однако, сопровождалось существенным количественным весом теневой экономики. В Италии сегодня официальная безработица составляет приблизительно 11-12%, в то время как теневая экономика, по имеющимся оценкам, производит от 20% до 30% ВНП.
Во-вторых, они открыли для себя иммиграцию как явление и сделали первые шаги по ее регулированию в то время, когда строилась «крепость под названием Европа», и поскольку они поздно присоединились к этому процессу, на их политику существенно повлияли опыт и в особенности требования их североевропейских партнеров. Находясь на границах Европейского союза и будучи потенциально транзитными странами для иммигрантов, желающих переехать в Северную Европу, они не могли не прийти к новому ограничительному подходу к иммиграции, даже несмотря на то, что особенности их рынков труда предоставляли структурные возможности для использования дешевой и гибкой иностранной рабочей силы.
Таким образом, поскольку вскоре должна начаться следующая кампания по легализации, есть основания считать, что число легально проживающих иностранцев составляет от 1 до 1,5 млн человек, что приблизительно равно 2% населения.
Главное, однако, заключается не в абсолютном, а в относительном выражении. Еще 20 лет назад сама идея об иммигрантах в Италии, которая была страной эмиграции на протяжении всей своей новейшей истории, представлялась нереальной, чуть ли не абсурдной. Официальное открытие иммиграции произошло лишь в начале 80-х годов, когда перепись 1981 г. показала присутствие значительного числа иностранных рабочих, что делало Италию принимающей страной.
Пристальное внимание к иммиграции следует скорее считать следствием раннего появления системы толкования этого явления, отличающейся следующими особенностями: подчеркиванием общей актуальности иммиграции для итальянского общества, рассмотрения ее как признака развития и «европейскости» Италии. Иммиграция перестала считаться неотложной социальной проблемой, хотя это противоречило фактической актуальности данного явления.
Второй распространенной и фактически вводящей в заблуждение особенностью этих рассуждений было предположение, что иммиграция в Италию была главным образом следствием выталкивания иммигрантов из страны происхождения и «запретительной политики» в североевропейских странах, в то время как гипотеза о том, что она была также результатом действия имеющихся в Италии факторов притяжения (спрос теневой экономики и второстепенных сегментов официального рынка труда на труд иммигрантов), в основном игнорировалась или преуменьшалась.
Чрезмерно ограничительный подход к легальной иммиграции в такой стране, как Италия, с ее либеральной политикой в отношении туристических виз и длинной береговой линией, которую трудно охранять, постоянно приводил к появлению значительного числа нелегальных иммигрантов, что вызывало необходимость многократных амнистий. Это, в свою очередь, укрепляло восприятие иммигрантов как инакомыслящих и мнение о неспособности государства контролировать миграцию, что усиливало моральную панику и восприятие иммиграции как стихийного бедствия. Здесь типичный порочный круг: моральная паника и представление об иммиграции как о нашествии ведут к принятию новых ограничительных мер.
В период с 1992 по 1996 гг. попытки провести всеобъемлющую и органичную иммиграционную реформу потерпели. Учитывая хрупкое политическое равновесие и наличие двух популистских антииммигрантских партий, было весьма опасно ставить иммиграцию на одно из первых мест в политической повестке дня.
До 1990 г. визовая политика в Италии представляла собой мешанину из разрозненных договоров, а заинтересованность Италии в туризме и ее средиземноморская внешняя политика ослабляли любую попытку установить более жесткий контроль над временным въездом в. Закон 39/90 изменил такое положение, и для граждан большинства «рискованных» направляющих стран были введены визы. С тех пор визовый режим все более ужесточался ввиду намерения Италии стать частью шенгенской территории. В 1995 г. после многолетнего сопротивления, вызванного существованием исторических внешнеполитических связей, Италия также подчинилась требованию введения виз для граждан балканских стран.
Помимо туристических виз наиболее важными являются визы, выдаваемые легальным долгосрочным иммигрантам: иностранным рабочим и родственникам легально проживающих иммигрантов (воссоединение семей). Для иностранных рабочих после многолетнего отсутствия какого бы то ни было планирования с принятием закона 39/90 был установлен годовой потолок числа въездов с целью устройства на работу. На практике, однако, планирование годового потолка осталось исключительно условным. Основным средством управления легальным въездом иностранных рабочих до сих пор остаются индивидуальные заявки итальянских работодателей. В основе этого процесса лежит предположение, что работодатели захотят пройти сложный бюрократический лабиринт, в том числе местные бюро по трудоустройству и полицейские власти. Этот канал, однако, используется очень редко. Помимо иммигрантов, полагающихся на официальные возможности миграции, рабочие визы обычно выдаются главным образом нелегальным иммигрантам, уже находящимся на территории Италии.
Воссоединение семей зависит от ряда условий: родственники легально проживающих иностранцев могут получить визу с целью воссоединения семьи, если иммигрант имеет достаточный доход, постоянную работу и удобное жилье.
Италия традиционно не уделяла особого внимания охране своих границ. Введение обязательных виз, сопровождавшееся ужесточением контроля над легальным въездом, привело к росту числа попыток нелегального пересечения границы, в результате чего ее охрана усилилась. Как обычно происходит в области миграционной политики, стоило ввести очередную меру по сдерживанию числа нелегальных въездов, мигранты тотчас находили новую лазейку. Попытки нелегального въезда обычно предпринимали небольшие группы иммигрантов, которые искали малозаметные обходные маршруты.
В 1996 г., однако, был отмечен ряд крупномасштабных попыток нелегального въезда из Туниса в водах, окружающих небольшие острова Лампедуза и Пантеллерия. Иммигранты топили свои суда или сажали их на мель, как только оказывались в итальянских водах. В подобных обстоятельствах ввиду сложившейся гуманитарной практики и обязательств страны властям приморских районов ничего не оставалось, как прийти к ним на помощь. Технически это означало, что в подобных случаях нелегальные иммигранты подпадали под процедуру выдворения из страны, а не отказа в пересечении границы. Поскольку порядок выдворения, по крайней мере до принятия в 1998 г. нового миграционного закона, предусматривал отсрочку выезда из страны на несколько дней и не разрешал задерживать нарушителей, большинство иммигрантов использовали эти дни, чтобы уйти в подполье. Подобной стратегии в то время следовали курдские и албанские иммигранты, прибывавшие на побережье Апулии.
Со стороны Европы Италия столкнулась с трудностями в объединении своей системы контроля с системами контроля других государств — членов ЕС и в удовлетворении критериев присоединения к Шенгенскому соглашению. Ее усилия также не всегда получали должную оценку со стороны европейских партнеров, которые до настоящего времени находят затруднительным считать Италию надежным и достойным доверия партнером в области иммиграционной политики. Запоздалая интеграция в шенгенскую систему и отрицательные последствия этого являются риторическим оружием групп, выступающих против иммиграции, которые считают «слишком либеральную» и «антиевропейскую», по их мнению, миграционную политику главной причиной запоздалого вступления Италии в Шенгенский клуб.
Что касается взаимодействия между миграционной политикой и «средиземноморской» ориентацией итальянской внешней политики, в первую очередь была предпринята попытка добиться оперативной координации действий со средиземноморскими странами — источниками иммигрантов и транзитными странами, чтобы они усилили свои средства контроля над эмиграцией и борьбу с нелегальным выездом в Италию с их побережий и через сухопутные границы. Естественно, в основе этого подхода лежит стандартное соглашение о том, что Италия предоставит этим странам финансовую помощь для поддержки их экономического развития в обмен на меры по ограничению нелегальной миграции. Осуществлению этой стратегии воспрепятствовал тот простой факт, что из-за бюджетного дефицита средства, выделяемые на международное сотрудничество, были в Италии в последние годы значительно сокращены.
Италия реформировала свою систему контроля над миграцией, сосредоточив внимание главным образом на внешних средствах контроля (введение виз, ограничение легального въезда, ужесточение пограничного контроля и т. д.). Эти усилия не сопровождались равнозначной по масштабам реформой внутренних средств контроля, что способствовало постоянному воспроизводству, хотя и более низкими темпами, значительного числа нелегальных иммигрантов. Улучшение внутреннего контроля означало бы открытое признание значимости теневой экономики, на что правительство не захочет пойти как из страха вызвать социальную напряженность, так и из желания избежать ущерба международному престижу страну.
Две основы итальянской системы внутреннего контроля над иммиграцией — вид на жительство (permesso di soggiorno) и разрешение на работу (autorizzazione al lavoro).
На практике эта формальная система тотального официального наблюдения и прозрачности резко противоречит реальным обычаям повседневной жизни в Италии, где значительная доля граждан привыкла обходить инструкции и действовать в теневой экономике. Подобно многим итальянцам, работающим как по найму, так и не по найму, иммигранты годами могут жить и живут, не оставляя никаких следов своей деятельности, а если такие следы и остаются, они так или иначе, вероятнее всего, затеряются среди массы документов, накапливаемых разными довольно разрозненными бюрократическими структурами.
Реформирование внутренних средств контроля неизбежно заставило бы правительство заниматься такими неприятными явлениями, как процветающая теневая экономика, значительная теневая доля рынка жилья, плохая работа государственной администрации и фактическое отсутствие государственного контроля в тех областях страны, где сильна традиционная организованная преступность и где она теперь устанавливает прочные связи с нарождающимися преступными организациями на другом берегу Адриатического моря.
После того, как закон 40/98 вступил в силу и правительство установило квоту на въезд в 1998 г. в размере около 38 тыс. человек, огромное число заявлений, поданных в рамках этой квоты главным образом лицами, уже живущими в Италии, неизбежно привело к принятию новой программы амнистии, пятой за 16 лет после программ 1982, 1986-1988, 1990 и 1995-1996 гг.
1982 г.: 12 000 случаев легализации;
1986-1988 гг.: 118 000 случаев легализации;
1990 г.: 234 841 случай легализации;
1995-1996 гг.: 248 501 случай легализации;
1998-1999 гг.: 320 000 случаев легализации.
Число амнистий используют в качестве иллюстрации негативной стороны выбора, сделанного Италией в отношении миграции, потому что они представляют собой весьма яркое косвенное свидетельство ее ограниченной способности положить конец нелегальному въезду.
Обычно после принятия решений об амнистиях их последующее представление и узаконение сопровождается множеством разумных доводов: они помогают борьбе с теневой экономикой, они помогают интеграции иммигрантов с местным населением, они — моральный долг либерального демократического государства. Несомненно, легализация позволяет иммигрантам улучшить юридические основания своего присутствия в стране, а в некоторых случаях и социально-экономическое положение. Она имеет, однако, и несколько более тонкие отрицательные последствия. Во-первых, она способствует созданию в обществе представления об иммиграции как о серьезной социальной проблеме. На протяжении нескольких дней газеты и телевидение сосредоточивают внимание на длинных очередях иммигрантов у зданий полиции и отдельных происходящих там инцидентах. Таким образом, лица, которые, вероятно, прибыли в различные годы, внезапно начинают изображаться и восприниматься как «нашествие», «наводнение» и «толпа». Во-вторых, само понятие «легализация» содержит в себе скрытое обвинение лиц в противоправном и антиобщественном поведении. В-третьих, это способствует развитию представления о слабости государства и его неспособности контролировать свои границы, таким образом открывая пространство для действий антииммигрантски настроенных политических авантюристов и подпитывая порочный круг. В-четвертых, это укрепляет дихотомию «легальный — нелегальный» и способствует созданию в обществе представления о последнем как о чем-то нежелательном и опасном.
Кристиано Коданьоне
